재건축초과이익환수제, 그냥 두어야 할까요 폐지해야 할까요?

재건축초과이익환수제는 재건축 사업으로 조합원 1인당 평균 개발이익이 3,000만 원을 넘으면 초과 이익의 10~50%를 국가가 현금으로 환수하는 제도입니다.

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주택가격 급등과 특히 강남 부동산 투기를 막기 위해 2006년 노무현 정부에서 도입했지요. 하지만 지방에도 같은 기준이 적용되어 형평성 논란이 불거졌고 개정 필요성이 제기되었습니다. 그래서 주택시장 침체 등 이유로 2013년부터 2017년까지 유예됐다가 2018년에 다시 시행됐지요.

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집값을 잡기 위해 도입되었지만, 과도한 부담금 때문에 재건축 사업을 방해하는 제도로 원성이 높습니다. 최근 전국 84개 단지에 예정 부담금이 통보됐는데, 일부 단지가 납부할 부담금은 사업비와 맞먹는 수준입니다.

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현재 전국의 재건축아파트 조합에서는 불만이 많습니다. 아파트가 준공될 시점에 수익이 얼마나 발생할지 알 수 없고, 또 아직 수익이 실현되지도 않았는데 과도한 세금을 부과하는 건 부당하다는 것이지요.

재건축초과이익환수제의 개정은 윤석열 대통령의 선거 공약이었고, 정부도 올 상반기 중 개정을 예상했지만 여소야대로 지지부진해지자 최근 정부는 고액의 초과 이익에 대해서만 부담금을 높이는 쪽으로 방향을 수정하려고 합니다.

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아파트 재건축 활성화를 통한 주택공급 확대 및 조세저항의 완화 등을 목적으로 초과 이익환수금을 완화하려고 시도했지만 다수당인 야당의 반대로 제도 개선이 어려워지자 일종의 타협안을 제시한 것이죠.

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그동안 재건축초과이익환수제도는 초과 이익의 개념 설정 문제와 환수의 개념 문제 측면에서 논란의 여지가 있고, 미실현 이익에 세금을 부과하는 징벌적 과세라는 비판을 받아왔습니다.

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즉 초과의 기준이 기존 주택 가격의 상승분인데 노동과 자본을 투입하여 생산한 재건축 아파트의 가격이 정상주택 가격보다 많이 상승하면 초과 이익이라는 논리는 맞지 않으며, 또 환수란 도로 거두어들인다는 뜻과 부적절하거나 불법적인 방법으로 획득한 것을 회수한다는 의미를 내포하고 있는데 재건축이 불법은 아니기 때문이죠.

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정부의 타협안은 재건축 부담금 산정 시 적용하는 면제 금액의 상향 조정, 부담금을 결정하는 기준이 되는 초과 이익 산정 개시 시점을 조합설립 인가일로 변경하는 방안, 거주 기간을 제외하고 10년간 보유 시에는 재건축 부담금을 줄여주는 방안 등입니다.

재건축초과이익환수제는 학계에서도 오랫동안 헌법 위반 여부에 대한 논의가 있었습니다. 이 제도를 둘러싼 쟁점은 크게 세 가지인데 재산권 침해 여부, 미실현 이익 부담금 부과 가능 여부 그리고 과잉금지 원칙 위배 여부가 바로 그것이죠.

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먼저, 재건축초과이익환수제 반대 논리의 핵심은 재산권 침해 주장입니다.

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재건축은 아파트 소유주가 결성한 조합이 건설사와 계약을 맺어 진행하는 사업으로 시장 내 자유로운 경제활동의 범주에 속하는 것인데, 여기서 일정 이상 이익이 나온다고 일반적인 세금 외에 따로 부담금을 매기는 건 부당하다는 것이지요.

이에 맞서 재건축 사업을 민간 주체의 자율적 경제활동으로만 볼 수 없으며, 그 과정에서 전체 사회에 부담을 안기기에 부담금 부과가 정당하다는 주장도 만만치 않습니다.

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엄밀히 말해 재건축 사업에 따른 개발이익은 사업지 내 용적률 증가로 인한 결과에 지나지 않고, 이는 전체 도시를 개발할 수 있는 총량이 있다는 전제에서 인근 지역의 용적률을 제한하기 때문에 재건축 사업이 강한 공공성을 지닐 수밖에 없다는 것이지요.

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이 때문에 재건축초과이익환수제로 조성된 부담금은 도심 혼잡, 과밀 등의 문제를 해결하는 데 쓰이도록 법이 정하고 있습니다. 즉 재건축 부담금의 50%는 해당 지자체에 배분(시군구 30% 및 시도 20%)하고, 나머지 50%는 국가에 귀속되지요.

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이후 주거복지실태 등을 평가한 뒤 다시 전국의 광역 및 기초 지자체에 전액 배분하며, 배분 받은 지자체는 정비사업 추진, 청년·신혼부부 등을 위한 임대주택 건설 및 관리, 주택개량 지원, 기반 시설 설치 등에 활용하지요.

두 번째는 아직 실현되지 않은 이익에 대해 부담금을 매기는 것이 가능하냐는 쟁점입니다. 이 법이 대상으로 하는 것은 재건축 과정에서 발생하는 이익인데, 이 이익은 재건축 사업이 완료된 아파트를 매도할 때 명확한 액수 형태로 실현될 수 있기 때문이죠.

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이와 관련하여 1994년 헌법재판소는 토지초과이득세 심판 때 미실현 이득에 대한 과세나 부담금이 헌법에 위배되지 않는다는 판단을 밝힌 바 있습니다.

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당시 헌법재판소는 과세 대상인 자본 이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현 이득을 포함할 것인가 여부는 과세 목적, 과세소득 특성, 과세 기술상 문제 등을 고려해 판단해야 하는 입법 정책의 문제로 규정했지요.

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국토교통부도 지난 1월 재건축 부담금 부과 관련 참고 자료를 통해 미실현 이득에 대한 부담금 부과는 위헌성이 없다는 것이 지금까지의 헌법재판소의 입장이라고 밝혔습니다.

마지막으로, 재건축이익환수제가 헌법이 정하고 있는 과잉금지의 원칙을 위배하는 것 아니냐는 쟁점입니다.

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이미 재건축 사업 추진 시 임대주택건설 의무화, 기반시설부담금, 기부채납, 주택재건축 입주권을 주택 수에 포함해 양도소득세를 매기는 등 다양한 방식으로 개발이익을 환수하고 있기 때문에 재건축이익환수제가 중복 규제라는 지적이지요.

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이에 대해 정부는 각 규제는 부과 대상이 전혀 다르다는 입장입니다. 재건축 부담금은 정상주택 가격 상승분을 제외한 초과 이익에 대한 부과이고, 양도소득세는 주택 가격 상승분에 대한 부과이므로 두 제도의 목적, 기능, 과세 대상이 다르다는 것이지요.

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그 외에도 임대주택건설, 기반시설부담금, 기부채납 등도 비정상적인 지가 상승분을 환수하는 재건축 부담금과 목적과 성격이 다르다는 논리지요. 더욱이 초과 이익을 책정할 때 임대주택 건설에 따른 대지 지분 비율 가격, 기반시설부담금, 기부 채납한 토지 가격 등이 개발비용에 포함돼 공제되므로 중복 부과는 발생하지 않는다고 주장합니다.

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이처럼 찬반양론이 첨예하게 대립하고 있어 재건축초과이익환수제와 관련한 논란은 앞으로도 쉽게 사라지지 않을 것으로 보입니다. 말도 많고 탈도 많은 재건축초과이익환수제, 여러분은 어떻게 생각하는지요?