중국의 내수 경제 발목 잡는 지방 정부 재정

SUMMARY

- 5~10년 내 지방 정부 채무를 일소한단 목표로 '숨겨진 부채' 찾기에 나선 중국 정부

- 지방정부가 자금 조달 위해 만든 'LGFV' 부채 우려가 가장 높은 상황

- 부채 상환으로 인프라 투자 및 경기 진작 정책이 감소하고, 고용 악화 등으로 악순환 반복 중

 

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우한시의 발표, 믿어도 될까 지난 5월 말 우한시 정부가 부채를 상환하지 않는 기업 목록을 공개해 큰 화제가 되었다. 우한 시는 일부 국유기업을 포함해 259개 기업의 목록을 발표하며 2018년 12월 기준 미지급 부채를 자세히 공개했다.(관련링크) 부채는 약 3억 위안(약 4,240만 달러)에 달했다.

지금까지 중국 정부는 상부 또는 지도부, 즉 절대적으로 정책 지시에 의해 돈을 빌려줬다. 돈을 빌려 간 기업들도 이들과의 연결 고리가 있는 것은 물론이다. 따라서 섣부르게 이런 내용을 공개하면 자금 제공에 관여한 사람들이 오히려 신상에 문제가 생길 위험이 있다. 따라서 이번 우한 정부의 정보 공개는 매우 이례적인 것이다.

한 걸음 더 들어가 보면 채권 발표 조건이 2018년 12월 기준이다. 그 이후의 채권은 발표하지 않은 것이다. 그것은 코로나19 이후의 조치는 문제 삼지 않는다는 의미이다. 또, 우한 정부의 지도부가 코로나19 발생 이후 시진핑 파벌 사람들로 바뀌었기 때문에 이들에게 영향이 미칠 수 있는 정보는 발표하기 어려웠을 수도 있다.

대부분의 사람들은 우한시 정부가 향후 도래할 재정 문제에 대한 책임을 회피하기 위해 선제적으로 발표한 것으로 이해하고 있다. 그러면 우한시 정부 하나의 문제일까? 그럴 리 없다는 것을 모두가 안다. 우리가 아는 것은 팬데믹 종료 이후 중국의 새 내각은 내수 경제 진작 정책을 펼치는데 여기서 지방 정부의 재정이 문제가 되고 있다는 것이다.

 

증가하는 부채... 해결은? 중국 CAIXIN의 보도에 따르면 중국에서는 지방 정부가 쌓아놓은 이른바 '숨은 부채'를 해결하려는 노력이 최고 정책 입안자들의 최우선 과제로 다시 부상하고 있다.(관련링크)  팬데믹으로 지방 정부의 재정 지출은 지난 수 년 급증한 반면 세수는 줄었다.

이제 지방 정부들이 새로운 장부 외 차입에 의존해야 할 수도 있다는 우려가 제기되고 있는 것이다. 일부에서는 이러한 부채가 거의 10조 달러에 달할 것으로 추정하고 있다. 이는 세계 3위 경제대국인 일본 GDP의 무려 약 2배에 달하는 규모이다. 중국 정부는 지방 정부의 대규모 채무 불이행이 은행 부문과 금융 시스템에 불안정한 영향을 미칠 수 있다는 점을 우려하고 있다.

실제 중국 지방 정부의 부채가 정확히 얼마인지는 아무도 모른다는 것이 정설이다. 왜냐하면 공식적인 부채 외로 ‘숨겨진 부채’가 엄청나기 때문이다. 2018년 중국 국무원은 ‘숨겨진 부채’를 ‘회계 상 정부 부채에 포함되지 않지만 지방 정부 재정 자금을 사용하여 명시적 또는 암묵적으로 상환을 보장하거나 불법 보증을 통해 뒷받침되는 모든 차입금’으로 정의했다.

현재 숨겨진 부채 규모에 대한 공식적인 공식 데이터는 없지만, 일부 추산에 따르면 50조 위안에서 70조 위안(한화 9,082조~1경 2,715조) 사이로 추정된다. 그야말로 천문학적인 숫자가 아닐 수 없다. 중국청신국제신용평가(China Chengxin International Credit Rating Co.)는 지방 정부의 숨겨진 부채가 2022년 말 52조 위안에서 58조 위안에 달할 것으로 추정하며, 이는 명시적 부채의 약 1.5배에서 1.7배에 달한다. IMF는 숨겨진 부채인 LGFV와 GGF 및 SCF 부채를 포함하면 2022년 중국의 전체 GDP 대비 정부 부채 비율이 51%에서 110%로 두 배 이상 증가했다고 계산했다.

 

* LGFV: Local government financing vehicle의 약자로 지방 정부가 자금을 끌어 오기 위해 만드는 금융 회사 또는 특수 목적 법인을 말한다.

** GGF: government-guided funds의 약자로 형식 상 민간 기업의 만드는 펀드이지만 사실 상 정부가 만든 펀드를 말하며 지방 정부가 보증을 하는 경우가 많다.

*** SCF: special construction funds의 약자로 정부가 특정 인프라 프로젝트에 대한 자금을 공급하기 위하여 만들어진다. 해당 프로젝트의 수입에서 원리금을 갚게 되나 적지 않은 경우 원리금 환수 불가능 상태가 되고 있다.

 

결국 긴급 투입한 정부 중국 정부는 5~10년 내에 모든 지방 정부 채무를 일소한다는 목표를 세우고 숨은 채권을 파악하며 해결하려고 노력하고 있다. 그러나 류 재무부 부장은 지난해 말 5년간의 단속에도 불구하고 숨은 부채가 2017년 수준에 비해 3분의 1밖에 줄어들지 않았다고 밝혔다. 재무부 관계자들은 팬데믹으로 인해 2020년과 2021년에 부채 처리 속도가 크게 느려졌다고 밝혔다.

시진핑 주석은 금년 2월 지방 정부 부채의 위험에 대해 지적했고, 중국 최고 의사결정기구인 정치국은 4월 28일 개최한 경제 회의에서 지방정부 부채 관리를 강화하고 숨은 부채 증가를 엄격히 통제할 것을 촉구했다.(관련링크)

일이 이렇게 되자 각 정부 부처들은 책임을 피하기 위한 대응에 나섰다. 먼저 중국 재무부는 2014년에 통과된 개정된 예산법이 LGFV 부채에 대한 책임이 그것을 발행한 기관에 있음을 분명히 했다면서 IMF의 정부 부채 평가에 대해 이의를 제기했다.

재무부는 “지자체는 2014년 개정된 예산법 시행 이후 LGFV가 불법으로 빌린 암묵적 부채를 포함해 LGFV 및 기타 공기업의 부채를 상환할 책임이 없다”라고 했다. 즉 재무부의 입장은 각 지방 정부에서 불법적으로 시행한 부채는 중앙 재무부에게 책임이 없다는 것이다. 당연히 재무부가 그 부채 상환에도 개입하지 않을 것이라는 입장인 것이다. 한편, 복지부는 지방자치단체가 빚을 져야 할 책임은 지자체에 있으며 중앙정부가 도와주지 않는다는 점을 거듭 천명했다. 그러면서 “당신이 낳은 아기는 당신 것이다. 중앙 정부의 구제 금융은 없을 것이다.”라고 덧붙였다.

하지만 LGFV 채권은 부도가 날 경우 지방 정부가 개입하여 상환할 것이라는 암묵적 보증을 수반하는 것으로 간주되기 때문에 투자자들 사이에서는 인기를 끌었다. 만일 지방 정부가 LGFV 채권의 부도를 막아주지 않을 경우 단순히 채권 문제뿐만 아니라 모든 구매, 용역, 공사, 기타 계약에 업체들이 응하지 않게 된다. 쉽게 말해 당일로 해당 지방 정부는 도산에 가까운 상태가 되고 말 것이다. 그러니 무슨 수를 써서든 부도를 막아야 하고 지방 정부가 능력이 안 될 경우 중앙 정부가 구제할 것이라고 사람들은 생각하는 것이다.

중국 정부가 공식적으로 지금까지 채권을 상환하지 못한 LGFV는 없지만 신탁 대출, 인수 어음 및 외상매출금과 같이 일반적으로 은행 간 시장이나 증권 거래소에서 거래되지 않는 부채를 의미하는 비표준 부채에 대한 채무 불이행은 있었다. 그러다가 펑위안 신용평가에 따르면 2018년 1월부터 2021년 11월까지 중국에서 가장 부채가 많은 지역 중 하나인 구이저우에 있는 80개 이상의 LGFV가 비표준 채무를 불이행했다.

이 구이저우의 LGFV 채무 불이행은 여러 가지로 관심의 초점이 되었다. 구이저우의 최고위인 서기를 지낸 인물 중에는 전인대 의장을 지낸 리잔수를 비롯하여 차기 지도자라는 평가를 듣던 총칭 서기 천민얼 등이 있다. 만일 구이저우의 LGFV 채무 불이행을 문제 삼게 되면 쟁쟁한 이들과 주변 인물들이 연관이 되게 된다. 결국 중국 정부는 구이저우 LGFV 문제를 벌리지 못하고 금년 1월 일체 10년간 상환 유예하는 조치를 취했다.(관련링크) 눈앞에 닥친 지방 정부 부채 문제를 폭발하게 할 수 없었기 때문이다.

현재 중국의 지방 정부들은 기존 부채의 이자를 갚기 위한 채권을 발행해야 하는 형편이다. 대규모의 인프라 투자나 경기 진작을 위한 소비 쿠폰 등을 지급하기 어려울뿐더러 이제는 이런 종류의 경기 진작 정책이 효과가 거의 없다. 이는 소비의 위축으로 나타나고 안 그래도 어려운 고용을 더욱 악화하며 다시 세수의 감소로 이어지는 악순환을 보이고 있다.